PPP失败案例——加州91号快速路
2017-12-26
加州91号公路位于美国加利福尼亚州南部。作为连接橙县的商业中心和河岸县的居民区的交通要道，上世纪80年代末90年代初，由于当地快速的经济发展、人口膨胀和城市扩张，橙县境内的91号公路变得异常拥堵。加州政府采用PPP模式建造加州91号快速路项目。
加州91号快速路项目是在现有91号公路两向车道的中间地带(修建时已经预留出来)增加双向共四条收费车道。加州交通部以及橙县交通局与私营合作方CPTC (California Private Transportation Company)于1990年12月就“加州91号快速路”项目签订了特许经营合同。根据合同，CPTC全权负责该项目的建设，包括设计、融资、建造以及运营和维护。同时，合同规定在项目建成投入使用之后CPTC将获得35年的运营权并独享该项目的全部收益。项目的最终造价是1.3亿美金，其中包括 2000万CPTC的直接投资，其余的是CPTC的银行贷款。项目于1995年12月顺利完工并投入使用。
值得注意的是当时签订的特许经营合同中包含了一项非竞争条款(也称为排他性条款)：政府承诺在2030年之前不在该项目沿线两侧一英里半的范围之内新建具有竞争性的道路，或者升级、拓宽具有竞争性的现有道路。私营方CPTC称这一条款对保护项目的合理收益至关重要。而这在当时国际上的高速公路特许经营项目中也是一种常见的做法。加州91号快速路在投入使用后的最初几年极大地缓解了当地的交通拥堵，有效地提高了行车安全，同时私营方也获得了可观的经济收益。然而由于橙县在20世纪90年代末快速的发展，当地交通出行量节节攀升，91号公路上的交通拥堵和安全问题又再一次地摆在了政府面前。
迫于当地民众的压力，加州交通部于1999年1月宣布将在91号公路上新建车道并连接到附近的另一条公路，以缓解交通压力。然而，私营方在2个月后直接把加州交通部告上了法院，加州交通部拓宽91号公路的计划违反了PPP合同中的非竞争条款，并要求其对此进行赔偿。此后经过多方尝试，加州交通部与橙县交通局最终于2002年以近2.1亿美元(比原来的项目造价多了8000万)的价格回购了“加州91号快速路”，才得以解决非竞争条款的限制。自2003年起，“加州91号快速路”作为一个政府收费公路项目由橙县交通局运营管理。
该案例中，PPP项目最终以政府回购的方式提前终结。PPP项目运营周期较长，期间的不确定因素太多，政府如何在设计合同条款时为将来的发展、变化以及不确定因素留下协商和调整的空间，更好地保护社会公共利益是值得深思的问题。
